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      政府采購法修訂稿亮點頻現

      公告內容

      ■ 李先磊 韓駿 郎迎晨

      近日,財政部就《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)再次向社會公開征求意見。意見稿從加強政府采購的約束力以及解決采購過程中的實際問題等方面出發,創新不斷,亮點頻現。

      關于統一建設。意見稿第一條首次提出“促進全國統一大市場建設”的立法宗旨和目的,從宏觀的角度進一步加強采購公平的機制建設,打破局域性限制和地區保護的壁壘。

      關于統一監管。意見稿第二條關于適用范圍的規定,擴大了政府采購法的適用范圍,將“其他采購實體”以及“使用其他國有資產”進行采購的行為納入到政府采購統一監管的范圍內,在有法可依的前提下進行監管范圍的延伸,加強監管力度。

      關于講求績效。意見稿第三條提出“講求績效”的原則,以結果導向為執行政府采購程序的原則,弱化個別采購人為了采購而采購的固有思維方式,減少不必要的成本支出,降低經濟成本和時間成本等,以更好地讓采購流程服務于采購目標。

      關于統一標準。意見稿第六條關于集中采購目錄的范圍、第七條關于采購限額標準的確定、第十二條關于其他采購實體及其具體采購范圍的確定,均由國務院進行確定,將各地監管部門制定的限額、清單、目錄等進行統一,將“促進全國統一大市場建設”的立法宗旨和目的體現在具體采購制度的落實上,兼顧公平和效率。

      關于采購主體。意見稿第十一條關于政府采購當事人的定義,將采購代理機構從政府采購當事人的范圍中剝離,明確政府采購當事人是指采購人和供應商。政府采購代理機構參與政府采購工作機制的設定,本意是為輔助采購項目的執行,但部分采購人過度依賴采購代理機構的情況屢見不鮮,因此,有必要落實采購人作為政府采購當事人的主體責任,將責權統一。

      關于加強競爭。意見稿第十八條關于采購人委托集中采購代理機構采購業務時可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制。集中代理機構作為非盈利機構,在執行采購招標代理的工作時并未形成有效競爭,往往都是根據采購人所在區域、行政級別等選擇對應的集中采購代理機構,委托其開展采購工作,該條規定旨在打破上述限制,從而實現機構與機構之間的有效競爭。

      關于聯合采購。意見稿第十九條提出,對于有同類需求的采購項目,鼓勵采購人自愿聯合進行采購,提高效益。當前對于同類需求的采購,往往是各采購人根據采購需求分別開展采購活動,這在一定程度上與意見稿所倡導的講求績效的原則有所背離。而聯合采購機制的提出,從一定程度上可以提高采購效率,也有利于充分競爭。

      關于需求管理。意見稿第四章將政府采購需求管理納入政府采購的法定要求之中,體現了采購全流程管理的理念,有利于改善重流程輕內容的執行思維方式。筆者認為,采購需求與采購方式的確定、采購分包的劃分、成交規則的設定等事項息息相關,科學合理的采購需求,將有效地引導采購工作落細落實。

      關于創新采購。意見稿第三十七條引出創新采購的概念,在后續章節中針對如何開展創新采購給予了更明確的規定。在國家的整體改革思路中常見“創新”二字,其實政府采購工作也需要創新。創新采購的提出,拓寬了采購方法,打開了一種全新的采購思路,進以輔助個性化、定制化等特殊項目的采購工作。

      關于數量限制。意見稿第四十四條關于競標供應商數量作了較大調整。以公開招標為例,現行規定需滿足不少于3家投標人,項目才具備開評標的條件,在實際操作中,個別項目難以實現至少具備3家投標人參與投標,由此帶來了拖長項目招標時長、影響項目執行效率等問題。筆者認為,此次意見稿中不再將供應商數量作為必要條件,而是關注前期程序是否公開、采購文件是否存在不合理性等,在兼顧公平的同時優化采購效率,體現了此次修法中關于規范性與靈活性在合規的前提下進行融合統一的理念。

      關于評審方法。意見稿中第四十六條關于評審方法的規定,增加了“最優質量法”,同時給出了可以針對供應商報價或者評審得分進行修正的實操指導。關于修正的操作,一般常見于國際招標的流程中。筆者認為,此次意見稿旨在從一定程度上解決低價惡意競爭、價高質低等采購工作中的“頑疾”,通過合理地設定評審方式,確定最優方案,選出最優供應商。

      關于評委來源。意見稿第四十八條關于評審委員會組成的規定,也是此次意見稿的一大亮點。意見稿中將評審委員會的組建完全交由采購人決定,由此評審委員會可以全部由采購人代表組成,或是由采購人聘請行業內、系統內的專家組成。從實操的角度而言,該規定一方面可以解決臨時組建委員會存在評審人員不夠專業等問題,另一方面也可以避免個別專家因利益而操縱評審結果的問題。深化政府采購改革有關文件中多次強調,要明確采購人的主體責任。筆者認為,在明確責任的同時將權力交還給采購人,才能更好地體現權責統一、權責明確的理念。

      關于適用條件。意見稿第五十七條對招標的適用情形作了明確規定,將招標方式的適用條件由“是否達到招標限額”這一單一要素轉變為“根據項目本身特點”。在以往實操中,部分采購人只看采購項目金額而不考慮項目實際情況,更有甚者只要政府采購即直接采用公開招標,將公開招標作為唯一可用的采購方式開展采購活動,從而在一定程度上造成公開招標濫用的情形。此次意見稿提出要以項目特點為原則,選擇是否采用招標的方式,與前述需求管理的條款相對應,要求采購人在執行項目采購時更加重視采購需求。

      關于談判流程。意見稿第六十條在現行競爭性談判的基礎上,綜合了公開招標、競爭性磋商等采購方式的評審流程,加強了競爭性談判的靈活性,進而提升了競爭性談判的實用功能。筆者認為,隨著采購標的向多元化、定制化的方向發展,重新定義的競爭性談判方式能夠更好地解決采購過程中的實際問題,尤其是服務類的項目,通過談判確定最優方案,再由方案確定合理報價,可以更科學合理地實現績效目標。

      關于合同定價。意見稿第七十二條將成本補償作為一種新的合同定價方式。筆者認為,這一規定是為執行創新采購項目、政府和社會資本合作項目而作出的合理補充。同時,針對創新采購等合同,采購人可以采用固定價格、成本補償與績效激勵相結合的組合定價方式,在保障項目順利執行的前提下,能夠提高供應商的參與熱情,更好地實現采購目標。

      關于爭議處理。意見稿第八十七條關于供應商質疑、第九十三條關于司法救濟的規定,都在現行政府采購法的基礎上作出了新的補充。供應商除了可以針對采購過程和采購結果合理合法地提出相關質疑之外,在合同變更、中止、解除階段,如果遇到權益受損,也可以行使權利,依法保障自身的合法權益。筆者認為,在合同執行階段可能發生損害供應商權益的情形要多于采購招標環節,將合同執行期間發生權益損害的情形納入到政府采購法的體系范圍內,從實用性角度出發,補充供應商的權益保障渠道,從而進一步加強合同雙方在合同執行階段的約束。

      通讀此次意見稿,筆者最大的感受就是政府采購法的靈活性較之前有很大變化。期待新法落地后,政府采購工作向著更科學、更合理、更高效的方向繼續前進!

      (作者單位:北京匯誠金橋國際招標咨詢有限公司)

      來源:中國政府采購報

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