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      實務解析 | 評標結束后有效投標人應被取消投標或中標資格時處理方法探究

      公告內容

      編者按:

      評標結束后,經招標人復核、其他投標人質疑或外部檢查審計,發現個別投標人應否決未否決,對此是選擇遞補中標、重新評標,還是重新招標,經常困擾投標人,一旦處理不當,很容易產生違法違規的風險。本文按照中標候選人公示前、中標候選人公示期間和中標通知書發出后三個不同時段,結合多種情形進行了分類分析,給出了處理方法和相關建議。



      隨著社會的進步和法制化、數字化進程的加快,政務公開、信息公開的趨勢日趨明顯,招標投標原則中的“公開性”逐步顯現,公開招標成為主流,不僅要求招標信息、評標標準、投標人報價公開,此前必須保密的評標數據在評標結束后也要求逐步公開。修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)第六十九條明確要求,在中標結果發布時,“對未通過資格審查的投標人,應當告知其未通過的原因;采用綜合評分法評審的,還應當告知未中標人本人的評審得分與排序”。近年來,市場主體的維權意識顯著提升,再加上互聯網技術的發展和政務公開的要求,維權渠道日趨多元和便捷,維權成本逐步降低,中標候選人公示的社會監督作用得到進一步落實。

      招標采購實踐中,招標人偶爾會遇到中標候選人因被其他投標人有理由異議(投訴)而被取消中標資格或其主動放棄中標資格的情況,此時如何正確處理,困擾著不少招標人。



      被取消中標資格的情形


      根據《招標投標法實施條例》第五十五條、五十六條的規定,被取消中標資格的情形主要有四類。

      (一)中標候選人主動放棄

      因為公司經營或財務情況發生重大變化導致其無法履約的,如公司經營方向的重大戰略調整,不再從事招標項目范圍內的業務,或者財務狀況發生重大變故,面臨破產、無法承接招標項目等情況。

      此外,也有可能是串通投標導致。如中標候選人中,排名第一的投標價格高于排名第二的,且有不小的價差,此時排名第二的串通排名第一的,要求其放棄中標并補償其損失,同時還從價差中拿出一部分利潤額進行分成。

      (二)中標候選人公示期間被其他投標人有理由投訴

      如中標候選人存在弄虛作假、串通投標、行賄等情形,且異議提出人提供有效證明文件并被招標人查實認定的,招標人可以取消其中標資格。

      (三)不按照招標文件要求提交履約保證金

      排名第一的中標候選人未按招標文件規定向招標人提交履約保證金,使得招標人質疑其履約誠意的,招標人可以取消其中標資格。

      (四)評委錯評

      因部分或全部評委未客觀公正地履行職責、未嚴格按招標文件規定的標準和方法進行評標,導致產生了錯誤的中標候選人及排序,但在簽約前被及時發現。



      處理方法及對比分析


      (一)處理方法

      根據招標投標相關法律法規,當有效投標人被取消中標資格時,通常有三種處理辦法,但適用情形各不相同。

      1.遞補中標

      根據《招標投標法實施條例》第五十五條的規定,在確定中標人時,“排名第一的中標候選人放棄中標、因不可抗力不能履行合同、不按照招標文件要求提交履約保證金,或者被查實存在影響中標結果的違法行為等情形,不符合中標條件的,招標人可以按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人”。

      此種選擇可能會引發部分投標人的不滿和質疑,因為重新評標可能會打亂剔除第一名之后的中標候選人排序(假設原先中標候選人排序依次為A、B、C、D、E、F,如果A被有理由質疑,將其否決并重新評審,新的中標候選人排序可能為C、E、F,而不一定是B、C、D),從而使其他不確定的投標人有機會成為新中標人,而并非當前排名第二的中標候選人,直接選擇排名下一位的中標候選人為中標人會導致對其他投標人不公平,影響招標項目的公平性。

      2.重新招標

      根據《招標投標法實施條例》第五十五條的規定,發生此種情況時,招標人也可以重新招標。

      修訂后的《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》(八部委令第2號)第四十條中解釋了重新招標的適用情形,即依次確定其他中標候選人與招標人預期差距較大,或者對招標人明顯不利的,招標人可以重新招標。

      3.重新評標

      重新評標可在很大程度上保證招標的公平性和公正性,相比重新招標,還能有效縮短采購時長,節約時間和人工成本,但這個方法在工程采購和政府采購體系中的規定并不一致。

      (1)工程采購體系

      在《招標投標法》及其實施條例中,明確提出重新評審僅限于“違法確定或者更換的評標委員會成員”情形,詳見《招標投標法實施條例》第四十八條和第七十條。

      對于評委錯評的處理方法,主要有以下規定:

      《招標投標法》第六十四條規定,“依法必須進行招標的項目違反本法規定,中標無效的,應當依照本法規定的中標條件從其余投標人中重新確定中標人或者依照本法重新進行招標”,與《招標投標法實施條例》第五十五條一致,未提到重新評標這一途徑。

      《招標投標法實施條例》第八十一條規定,“依法必須進行招標的項目的招標投標活動違反招標投標法和本條例的規定,對中標結果造成實質性影響,且不能采取補救措施予以糾正的,招標、投標、中標無效,應當依法重新招標或者評標”,這里提到了重新評標這一操作。那么,規定中的“補救措施”指的是什么呢?根據上下文可以推斷,其包含了原評標委員會去復核、更正的過程,故此處的重新評標應特指組建新的評標委員會去重新評審。

      根據《招標投標法實施條例釋義》的解釋,如果發生評委未客觀公正評審(錯評)情況的,需要根據情形進行處理:在中標通知書發出前被查實的,責令整改,優先采取組織原評標委員會復核的方式進行更正,如果無法更正,則組建新評標委員會重新評標;如果是中標通知書發出之后發現并查實的,中標無效,由招標人從符合條件的其他中標候選人中確定中標人或者重新招標。

      所以,根據法律法規的規定,適合將重新評標分為“原評標委員會更正型評審”和“新評標委員會重新評審”兩種情形。

      (2)政府采購體系

      政府采購體系關于重新評標的規定比較明確:

      《政府采購法實施條例》第四十四條規定,“除國務院財政部門規定的情形外,采購人、采購代理機構不得以任何理由組織重新評審”,未列出具體情形,也未說明是更正型評審還是重新評審。

      《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)第六十四條列出了四種需要重新評審的情形:分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、評標委員會成員對客觀評審因素評分不一致以及經評標委員會認定評分畸高、畸低的。結合法規的上下文來看,這里的重新評審應是原評標委員會更正型評審。

      《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)第二十一條規定,“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外,采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審”;并規定“采購人、采購代理機構發現談判小組、詢價小組未按照采購文件規定的評定成交的標準進行評審的,應當重新開展采購活動”,說明政府采購非招標方式采購中,僅有資格審查認定錯誤或價格計算錯誤可以重新評審,其他情形應當重新采購。

      (二)對比分析

      三種方式優缺點對比如表1所示:

      圖片

      通過表1的對比分析可以發現,重新招標是最不理想的處理方法,缺點較多。是否需要重新評標,除了法律法規的規定外,還需要分析重新評標對評標結果可能產生的影響。



      個別投標文件的否決對評標結果的影響


      重新評標是否改變原先評標結果,主要看個別投標人否決投標文件對評標結果的影響,需要分析其投標報價是否納入評標基準價,從而判斷是否會影響其他投標人的價格得分(評分中根據投標人排名進行橫向比較評分的情況較少,在此暫不考慮)。若某項目存在5個投標人,分別按反比法(個別報價影響評標基準價)、均價法(所有報價均影響評標基準價)進行分析。

      (一)反比法

      以是否影響評標基準價為維度,分別以無否決(原評標結果)、非最低報價被否決(投標人B被否決)、最低報價被否決(投標人A被否決)這三種情形計算,其中價格分滿分30分、其他評審項滿分70分。

      1.模型1(投標人分值相差較大)

      各家得分及排名情況如表2所示:

      圖片

      通過對比分析發現:

      (1)無否決(原評標結果)情況下,前三名中標候選人依次為A、B、C。

      (2)當非最低報價(投標人B)被否決后,此時由于作為評標基準價的最低報價未發生變化,各投標人價格分未發生變化,各自排序也未發生變化。

      (3)當最低報價(投標人A)被否決后,盡管評標基準價發生變化,但各投標人的綜合得分排序未發生變化。

      2.模型2(部分投標人總分相差較小,其中B和C總分僅相差0.02分)

      各家得分及排名情況如表3所示:

      圖片

      通過對比分析發現:

      (1)無否決(原評標結果)情況下,前三名中標候選人依次為A、B、C。

      (2)當非最低報價(投標人B)被否決后,此時由于作為評標基準價的最低報價未發生變化,各投標人價格分未發生變化,各自排序也未發生變化。

      (3)當最低報價(投標人A)被否決后,前三名中標候選人依次為C、B、D,此時B和C的排序發生變化。

      (二)均價法(基準價法)

      以所有有效投標報價的均價為基準價,每高于評標基準價1%的扣2分,低于評標基準價1%的扣1分,并最終折算到滿分30分。

      均價法各投標報價均直接影響評標基準價,分別以無否決(原評標結果)、非最低報價被否決(投標人A被否決)、最低報價被否決(投標人B被否決)這三種情形計算。

      1.模型1(投標人分值相差較大)

      各家得分及排名情況如表4所示:

      圖片

      通過對比分析發現,三種情形評標基準價均發生變化,但各投標人的綜合得分排序未發生變化(后兩種情形下,最高分和最低分之間分差縮?。?。

      2.模型2(投標人分值相差較?。?/span>

      各家得分及排名情況如表5所示:

      圖片

      通過對比分析發現,三種情形評標基準價均發生變化,且各投標人的綜合得分排序發生了天翻地覆的變化。

      (三)總結

      通過以上分析可以發現:

      當被有效異議的投標人報價不改變采購項目評標基準價時(例如反比法中非有效最低價被否決),不影響其他投標人的價格分及綜合排序。

      而其他情形均有可能改變其他投標人的綜合排序,特別是當各投標人之間總分非常接近、分值差距較小時,任一投標人中途被否決,均有較大可能徹底推翻原排序。



      區分時間點進行分類處理


      《招標投標法實施條例》第七十一條規定,“評標委員會成員有下列行為之一的,由有關行政監督部門責令改正……(三)不按照招標文件規定的評標標準和方法評標……”

      根據《招標投標法實施條例》第八十一條的規定,對中標結果造成實質性影響的情況發生時,若可以采取補救措施予以糾正的,應當及時糾正。根據招標投標相關法規及釋義,在不同的階段可采取不同的處理方法。

      (一)中標候選人公示之前

      此時還未產生或還未向社會公布中標候選人,但可能會收到針對個別投標人的有理由異議。

      若被查實評標委員會成員與投標人存在串通或與投標人存在利害關系應當回避的,根據《招標投標法》第三十七條“與投標人有利害關系的人不得進入相關項目的評標委員會;已經進入的應當更換”的規定,應組建新的評標委員會,重新進行評審。

      若未發生上述情況,應采取更正型評審,組織原評標委員會修正錯誤,但不得修改其他評審數據,并重新推薦中標候選人,避免公示后引起投標人二次異議。

      (二)中標候選人公示期間

      《招標投標法實施條例釋義》在對《招標投標法實施條例》第五十四條所作的解釋中指出,“在中標候選人公示期間有關評標結果的異議成立的,招標人應當組織原評標委員會對有關的問題予以糾正”。

      此時,還要結合價格評分方法及異議內容分析是否屬于原評標委員會在評審過程中應當發現而未發現的問題,判斷其是否存在過錯并進行分類處理。

      1.評標委員會無過錯

      若被異議的投標人存在行賄招標人、代理機構或評標過程中無法通過投標文件判斷的弄虛作假、串通投標等行為,根據被異議的投標人是否為擬中標人進行分類處理。

      (1)若被取消資格為擬中標人(如排名第一的中標候選人),則屬于《招標投標法實施條例》第五十五條中規定的排名第一的中標候選人“被查實存在影響中標結果的違法行為”情形,可直接應用該條處理原則,在定標時按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人。若排名下一位的中標候選人投標應答文件不能很好地滿足招標項目需求,或選擇其為中標人對招標人明顯不利,可以重新招標。

      (2)若被取消資格的為非擬中標人,基于采購效率的考慮,可直接確定其投標無效。

      2.評標委員會有過錯

      對于評標委員會有過錯的,應依法對評標委員會給予處罰,并根據具體情形進行處理。

      (1)若被查實存在評標委員會成員與投標人串通的,根據《招標投標法實施條例》第七十二條中評標委員會成員“收受投標人的財物或者其他好處的……取消擔任評標委員會成員的資格”的規定,此種情形下可組建新的評標委員會,進行重新評審。

      (2)若不存在評標委員會成員與投標人串通的情形,區分是否影響評標基準價并進行相應的分析處理。

      若不影響評標基準價,例如價格評分采取反比法,被取消資格的投標人在非有效投標人中報價最低,則不影響評標基準價,此時可直接確定其投標無效,不再組織其他復評工作。若其同時為擬中標人,則取消其中標資格,并按《招標投標法實施條例》第五十五條的規定進行處理。

      若影響評標基準價,此時可能會影響其他投標人的綜合分及評標結果,應采取更正型評審,召集原評標委員會全體成員進行復評,否決該投標人,重新計算各投標人價格得分,并重新推薦中標候選人,但不得更改其他投標人的其他得分。

      在四川省高級人民法院《攀枝花市世文清潔服務有限公司、攀枝花市財政局、米易縣財政局等財政行政管理(財政)再審審查與審判監督民事裁定書》[(2017)川行申1208號]中,四川省高級人民法院認為,“評標委員會存在沒有按照招標文件規定的評標標準和方法評標,直接影響中標結果和合同的履行。據此,縣財政局根據法律法規規定履行對政府采購活動的監督管理職責,作出由原評標委員會全體成員重新進行評標的行政行為,符合法律法規和規章的規定”。

      (三)中標通知書發出之后、簽約前

      此時已過異議期,如果發現問題,通常是招標人意外發現或檢查、審計發現,可以分以下情形進行處理。

      1.評委存在違法行為

      如出現評委未按標準進行評審,或收受投標人好處等情況,按對中標結果造成的實際影響處理。

      (1)對中標結果造成實質性影響的,中標無效,重新招標。

      (2)對中標結果未造成實質性影響的,進入簽約環節。

      2.評委不存在違法行為

      (1)若被取消資格的是中標人,則按照《招標投標法實施條例》第五十五條的規定進行處理,遞補中標或重新招標。

      (2)若被取消資格為非中標人,則不影響本次中標效力,進入簽約環節。

      在江蘇省高級人民法院《蘇州市謹業園林裝飾設計工程有限公司與蘇州國家高新技術產業開發區住房和建設局再審行政裁定書》[(2019)蘇行申350號]中,即有相關說明——“被投訴對象不是第一中標候選人的,不改變評標結果,招標人不得進行重新評標”。



      總結


      招標采購流程環環相扣,具有不可逆性。若發現錯誤,環節越靠后,補正產生的返工代價越大,而且越容易引起投標人投訴,造成不良的影響。重新評標(包括原評標委員會更正型評審和新評標委員會重新評審)通常只適用于早期環節,在中標候選人公示發布后需要慎用,中標通知書發出后原則上不得使用(此時重新招標優于重新評標)。一般只有在評標委員會組建不合法,或評委存在泄密、廉潔問題不適合繼續擔任評標委員會成員等情形下,才可組建新的評標委員會并進行重新評審,否則應優先選用原評標委員會進行更正型評審。

      在中標候選人公示之前發現個別投標人應當被否決而實際未被否決的,應盡最大努力進行補正,采取復評的方式進行糾錯,防止引起不必要的投訴,其中若存在專家與投標人串通(包括泄密、故意不公正評分等)等不良行為的,應當組建新的評標委員會,進行重新評審,確保招標投標活動的公平性和公正性。

      在中標候選人公示期間發現上述行為的,若存在專家與投標人串通等不良行為的,應當組建新的評標委員會,進行重新評審;若不存在上述不良行為,但存在專家應當在評標過程中發現的問題但實際未發現而導致的錯評情形,影響評標基準價的,應由原評標委員會進行復評(需要注意的是,此處的復評僅僅是糾正發現的錯誤,如重新計算評標基準價和各投標人價格得分,則不得修改與發現的錯誤無關的評審項分值)。其他情況原則上都不重新評審,并按《招標投標法實施條例》第五十五條的規定進行處理。

      在中標通知書發出之后、簽約之前發現上述行為的,若屬于專家過錯導致且對中標結果有實質性影響的,則中標無效,需要重新招標。其他情況按《招標投標法實施條例》第五十五條的規定進行處理,不再組織重新評審。

      關于評標結束后有效投標人被取消投標或中標資格的處理方法和流程,筆者根據現行法律法規和實踐工作經驗繪制了一張處理流程圖(見圖1),供廣大讀者工作中參考和借鑒。

      圖片





      作者及作者單位: 徐原,中國移動通信集團安徽有限公司;李國軍、王艷,中國移動通信集團采購共享中心


      來源:《招標采購管理》2022年第4期




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